１．はじめに

　筆者が三陸被災地に入って惨状を目のあたりにし（２０１１年８月）、自分にできることを考え始めてから一年が経過した。その間、中央大学ボランティアネットワークを立ち上げ（２０１２年４月からは学生部ボランティア担当委員という公職に就いた。写真１は活動の様子）、ボランティア活動の定着と被災地の地域再生への取り組みに微力を捧げてきたが、その経緯や知見については、中澤（２０１１；２０１２）でごく部分的に述べた。気仙沼・石巻を中心とする沿岸被災地に延べ３０日以上滞在したことになるが、知り得たことの大部分は、なかなか文章にならない。事柄の性質や事態の流動性から言って、現時点で活字にすべきでないことも多いし、一定期間が経過しなければ結果がはっきりせず検証できないことも多い。また特定の過去においては事実であっても、もはや事実でなくなってしまったこともある。それだけ政策や現実が変化するスピードが速いのだ。一見さんボランティアに出来る「分かりやすい仕事」が、（少なくとも宮城県内については）もはや残っていないのも、このような変化の重要な一部だ。

　というわけで最初に強調しておきたいのは、今次被災地での時間の流れが非常に速いということだ。通常の行政なら数年から十数年かけて実施すべき膨大な事業が、数ヶ月の単位で事務処理され、各担当課は次のフェーズに入る。だから、ちょっと被災地から離れていた人、昨夏に訪問してそれっきりの人などは、現時点での現場のリアリティを誤解している可能性がある（そして言うまでもなく、マスメディアを通して得られた漠然としたイメージは、どの特定の場所の現実からも乖離している）。東日本大震災に関しては、「どの時点の話をしているのか」「どの地域の話をしているのか」を常に明確にしておかないと、同じ「被災地の話をしている」はずの相手と全く話が食い違ってしまう。

　以上のような留保を付しつつも、一年間のまとめをやっておく必要があると考えた。とくに、浮上してきている法的制度的な問題については、これから時間をかけて検討しなければならないのだから、この場をかりて問題提起しておく意味はあるだろう。

２．災害関連法制の不備

　２０１１東日本大震災はこれまでの災害関連法制が想定していなかったほど甚大で広範囲の災害であった。そもそも、以下にあげるような関連法は一般的な六法に載っていないものが多く、法律学のなかではマイナー分野で、防災関連学会だけで知られている法律が多い。発災から半年くらいの間は「自治体担当者が災害救助法を知らない」という指摘が災害研究者から頻繁に上がっていたが、それも当然のことである。

　昭和２２年に制定された災害救助法は、注目されてこなかったゆえ抜本的改正が放置されてきた典型的な法律である。条文を一度読んだものは、その接ぎはぎ度の甚だしさ（削除されている条文が非常に多く、理念は時代に合わず、重要部分は全て省令に委ねられている）と古色蒼然とした文面に驚くだろう。とくに、阪神大震災以降に災害救助の焦点となり続けてきたはずの仮設住宅について、条文上では知事が行う救助の一つとして「応急仮設住宅」の六文字が登場しているに過ぎない。細目はすべて厚生労働省の告示および通知によって定められ、それらを集約すると一冊の分厚い本になる。この一年半、仮設住宅をめぐって論争になった事柄はきわめて多い（住戸の建設基準、防寒対策や追い炊き機能の設置、空き住戸の転用可否、そして原則２年間という設置期限）が、それら全ては厚生労働省の内部規則の問題ということになる。体系性や民主的統制という観点から、無理が出るのが当然なのだ。千年に一回の災害を前に、直近数十年の災害を前提に作られた告示・通知の積み重ねを壊さないようにしながら、新たな現実に対応するための通知を作る。だから針の穴を通すような論理を使って、分かりにくい規則がひねり出されることになる。（一例として空き住戸転用問題がある。２０１１年８月１２日の厚生労働省通知によれば「被災地に建設された応急仮設住宅については、恒久住宅への入居等により今後、地域によっては空き住戸が発生することも想定されることから、応急仮設住宅への入居を希望される方々への住戸提供を最優先しつつ、コミュニティー形成のための集会や談話のスペースとして利用する等、地域の実情に応じて柔軟に対応いただきたい」。これは、仮設とは応急救助だという建前を崩さないまま、集会所への転用を認めたものとも解される。しかし、この通知の解釈には自治体によって幅があり、気仙沼市は応援行政職員の宿泊所としてのみ転用を認めている。公平性と応急救助の論理に縛られた結果であろう）。

　被災者生活再建支援法（２０００）も、阪神大震災や中越沖地震を踏まえて見直されてきているが、これほどの規模となった東日本大震災の現実を前にすると、この法律単独で考えるような思考枠組みに無理が出てくる。この点、次節でもう少し展開してみよう。

３．財産権と補償

　阪神・淡路大震災のときと異なり、「被災者個人の財産形成に国費をつぎこむことはできない」という国の理屈が聞かれなくなった。いわば革命的変化が、あっけなく起きていることには驚愕する。そればかりか、今次震災では個人に対する国費投入が、自治体を経由しているとは言え、多面的に行われていることが特徴だ。被災者生活再建支援法による給付（一律百万円、家屋再建の場合には二百万円追加）に留まらない。とりわけ防災集団移転事業（防集）の適用要件や実施基準は、現場からのフィードバックを踏まえて運用面で次々に緩和され、例えば自ら保有する土地に移転する場合でも他世帯の防集移転とセットであれば事業対象となる。浸水し海面下になってしまった土地（写真２）や災害危険区域に指定され居住できない土地も、最終的に災害前価格の６－７割で国費により買い取られることが想定されている。このような手厚さの背景には民主党政権になってから、農業／中山間地戸別補償や子ども手当として、個人に対する福祉給付が当然のことになったという、福祉国家のあり方の変容が影響している。しかし、制度が次々に変わり緩和されるために、早めに自力再建した世帯・個人には不公平感が募っている。加えて、ちょっとしたゾーニング指定の綾によって（例えば「がけ地近接住宅危険区域」に設定されるかどうか）、隣り合った世帯でも制度に乗るものとそうでないものが生じ、これまた近隣および対役所での火種となる。

　また福島県を中心に、原子力損害賠償法（参考：「原子力賠償と復興」）による補償枠組みの限界が早くも露わになっている。早期に働きはじめた人は、その給与分の補償を減じられてしまう（ただし２０１２年に入ってから一定の修正措置は講じられた）。そのため人々の自立の意欲を奪っている制度と批判されている。そもそも生活の基礎を全く別の場所に移さざるを得ない人々が大量に出ているとき、「不法行為がなかった場合」と「不法行為があった場合」との差額をどのように算出すればよいのか。これは、民法財産法体系の「損害」概念が問い直されているということでもある。個々人の生活構造に寄り添い、生活再建の相談をうけるようなコンサルティング的機能も「補償」の一部として扱わねばならないのではないか（このようなコンサルティングを国の外郭団体が行った例は戦後史上いくつかある。炭鉱離職者対策協議会および雇用促進事業団など）。

　福島に限らず、これだけの国費が投入されるのであれば、最初から個人や世帯の事情にあわせてオーダーメイドした方が費用を節約し有効な再建ができた可能性が高い。初めて聞いた人は驚くだろうが、一戸あたりの建設・設備費に約５００万円が見こまれていたが、その後の追い炊き機能追加等によって宮城県などでは解体費も含めると一戸あたり８００万円を越えると見られている（時事２０１２／５／１２）。先述の被災者生活再建支援法を含めて、理屈のうえでは仮設に入って自宅再建する被災世帯１戸には、国費１１００万円が投入される。同じ額を使うなら、仮設ではなく他地域の借り上げアパート等（いわゆる見なし仮設）への避難に切り替え、その分を自宅や事業の再建に振り向けた方がハッピーだった者も多いはずだ（もちろん、現行法制度ではこのような柔軟な使い方はできないが、単純なコスト計算の話である）。あるいは、どのみち集団移転が実現するまで４－５年は仮設暮らしなのだとすれば、仮設住宅の設計を工夫して木造にするとか介護対応住宅にするとか、個々の世帯事情に応じた施工基準もありえたはずだ（実際、岩手県住田町では木造仮設、また遠野市では介護つき仮設を建設して、国に追認させた）。

　いずれにせよ各世帯の生活構造にあわせた案件ごとの調整を、マンパワー不足の自治体窓口が行うことはできないから、福祉分野におけるソーシャルワーカーや地域包括支援センターのような対人窓口が、復興分野にも必要だ。そのような、対個人の総合的調整機能あるいは包括的補償支援機能を、災害関連法制はまるで想定していないのである。各自治体が設定した「絆支援員」とか「仮設住宅連絡会」のような仮設住宅・被災者マネージメントの仕組みが必ずしも機能していない現状を踏まえても、生活構造の変化に対応したワンストップ・準行政的窓口が必要だ。今後予想される三連動地震の復興過程においても、この教訓は該当するのではないか。

（後編に続く。後編は防災とまちづくり、中央地方関係、新しい公共と大学、という３テーマについて扱う）

文献

• 中澤秀雄　２０１１「被災地支援と災害文化」『中央評論』２７８号：　ｐｐ．４９－６０．
• 中澤秀雄・鈴木博人・都留康子・小室夕里・宮丸裕二　２０１２「中央大学の被災地ボランティア『冬ボラ』報告」Ｃｈｕｏ　Ｏｎｌｉｎｅ２０１２年１月

参考

• 中央大学の三陸沿岸でのボランティアは、今年度から学生主体という形で継続しています（http://www.chuo-u.ac.jp/chuo-u/eminfo/index_j.html#eminfo04）。その成果報告は、『学員時報』『白門ちゅうおう』『草のみどり』等に継続的に掲載されております。また、ボランティア活動する学生を支援するための学員会募金も引き続き募集しております（http://www.chuo-u.ac.jp/chuo-u/news/contents_j.html?suffix=k&visit=11&mode=vst&topics=15902）。