「膨張国家―"改革なき政治"の継続でよいか」
―衆院選2021を斬る―
佐々木 信夫（ささき のぶお）／中央大学名誉教授、行政学者
専門分野 行政学、地方自治論
◆"熱気なき岸田政権"―選挙で信任へ
１０月３１日、４年ぶりとなった衆院選が終わった。この間の社会変化からみて、どんな選挙になるか注目されたが、コロナ禍も影響したのか、それほど大きな変化はなかった。今回の選挙は４６５議席を１０５１人で争った。結果は自民２６１、立民９６、維新４１、公明３２、国民１１、共産１０、ほか１４となった（図）。投票率は５５.９３%で戦後３番目に低かった。
改選前と比較し、与党の自民２７６は１５減、公明２９は３増、野党の立民１０９は１３減、共産１２は２減、維新１１は３０増、国民８は３増、その他１６（欠員４）は２減となり、与野党の議席差は１２縮まった。小選挙区で立憲・国民・共産による野党候補一本化が図られたが、議席増にはつながらなかった（１２議席減）。むしろ失敗かも。自民、立憲減の受け皿としては「維新」の議席が４倍に増えている。
結果、国会運営上、絶対安定多数とされる２６１議席を自公勢力（２９３）が上回り、これまでの１強多弱の政治構造に大きな変化はない。１年の短命で終わった菅義偉政権から衆院議員任期満了直前にバトンタッチ、組閣から１０日後に解散総選挙に踏み切った岸田文雄政権だが、結果から見る限り、熱気こそないが無難なスタートと言えよう。
もとより、議席数の上ではまずまずの滑り出しに見えるが、この先、コロナ禍で大きく傷んだ国民の生活、経済の再建をはじめ、１年延期・無観客で大赤字を残したオリパラの後始末、冷え込んだ日韓、日中関係の立て直しなど、内政から外交まで課題は山積している。果たして解決の実績を上げることができるか。大型の経済対策により成長と分配の好循環で賃金の上昇をめざす、という岸田政権の「新しい資本主義」だが、成長の果実がトリクルダウンし労働者が豊かになるとされたこれまでのアベノミクスと同じように見えるが、違うのか。少なくともアベノミクスでは果実は落ちてこなかった。
「経済が成長しなければ豊かにならない」という発想。相変わらずそう叫ぶが、人口の大幅減の日本はこれから８０年間、GDP（５００兆円）がゼロ成長でもハイテク技術でこの規模を維持できるなら、世界で一番豊かになれるのではないか。人口減で1人当たり所得が２倍近くに増える訳だから。そうした発想の転換になれないものか。むしろ規制緩和などを進め、経済全体が元気になる方策が必要ではないか。いずれ岸田政権の成果は、来夏の参院選で問われよう。
◆「小選挙区比例代表並立制」は変質？
今回の衆院選をみて強く感じたのは、選挙制度がこれでよいかだ。今の「小選挙区比例代表並立制」（定員４６５）という衆院選の制度は一体何を狙っているのか、よく分からない。政治改革として９６年１０月から始まったが、年々おかしくなっている。
全国２８９の選挙区で各１人（計２８９人）を選ぶ「小選挙区制」と、全国を１１ブロックに分け各党の得票に応じ、候補者名簿の上位から順に当選者を決め１７６人を選ぶ「比例代表制」の二つを並行して行う制度。その例外として、少数政党に配慮し、小選挙区と比例区の「重複立候補」を認めたはずだが、今や比例区の８７％が重複立候補者で占められ一般化している。一般国民にどう映っているか。
１対１の勝負になる小選挙区は「死票」が多く出て、民意を鏡のように反映するのはむずかしい。オセロゲームのように政権交代は起こりうるが、負けた方の死票が生きない。そこで比例区との重複立候補を認め、小選挙区で惜敗率が高ければ比例区の政党得票数の枠内で当選できるという形にした。だがこれはあくまで例外措置。今のようにここまで重複立候補者が増えると、「比例区」とは一体何のためにあるのか、意味不明になってくる。
端的にいうと、これでは小選挙区の落選者「救済制度」ではないか。議員が身内同士で庇う制度では。ちなみに比例区の「単独立候補者」は１３％止まり。重複立候補者８７％とそれは質的にどう違うのか。今回、小選挙区で落選し比例区で復活当選した者は、比例区の７２％（１２６人）を占める。
こうなると、全国を１１に分けたブロック単位の比例区は単に小選挙区の補完、救済のためにあるということになる。３人小選挙区が８つ、２人小選挙区が１１０、１人小選挙区が１７１で、小選挙区比例復活者が１２６人に上り、比例区単独はたったの５０人と変質している。元々はそうではない。設計当初は、人口４０万人単位の地域を代表する小選挙区から３００人、東北、九州など１１の広域ブロック（ある意味「州」）から政党別投票率で選ぶ１８０人を組み合わせて衆院の多様性を担保しようとしたはずだ。
小さな地域密着の視点を持つ人材と、広い地域で広域の視野を持つ質の異なる人材を組み合わせることで、衆議院に正しい民意を持ち込もうとしてできたのが本来の制度趣旨である。
当選した議員仲間内では、小選挙区当選者1流（金）、比例復活当選者２流（銀）、比例単独当選者３流（銅）、途中での補選当選者は「鋼」（はがね）と序列意識すらある。途中欠員が出ての繰上げ当選者はブリキとも。いつまでこんな議員の議員による議員のための「議員互助会」的な選挙制度を続けるのか。分かりにくさを含め、こんな意味不明の制度は国際社会にも説明できないのではないか。
時代はむしろ広域化、高速化、高度情報化の流れにあり生活圏は大きく広がっている。一方で、人口は大幅に減っていく。せめて今の制度を活かすなら、小選挙区は１５０に括り直し各１人（１５０人）、比例区は重複立候補なしで、１１選挙区から１５０人を選ぶ。衆議院全体を３００人の少数精鋭型に変えたらどうか。もし本格的に制度全体を根本から見直すなら、第９次選挙制度審議会を立ち上げたらどうか。現行制度は３０年前の第８次答申（１９９１）に基づくもので古い。
◆問われる政策問題―その３つ
「争点なき政治の危機」とも言われたが、今回の衆院選で特筆されるべき政策面での問題を挙げるなら次の点になる。
第１は与野党問わず、カネに糸目をつけず、様々な手当てなど直接給付をこぞって約束したことだ。バラマキ政治に堕した点である。「非正規者に経済支援」（自民）、「１８歳以下一律１０万円」（公明）、「低所得者に１２万円」（立民）、「収入減の人に１０万円」（共産）、「ベーシックインカム」（維新）、「一律１０万円、低所得者はプラス１０万円」（国民）、「コロナ収束まで月２０万円」（れいわ）、「全国民に特別給付金１０万円」（社民）といった具合に、各党ともカネのバラマキを主張した。
確かにコロナ禍で大きく生活が傷んでいるのは事実。それを助けるのは当然としても、困っていない人にまで現金を配り減税までする必要はあるか。救済策に現金の直接給付という行政手法がどこまで有効か。大衆に媚びる「サービスは大きく・負担は小さく」の典型的なポピュリズム政治ではないか。"財源なきサービス合戦"、果たしてこの公約は実現できるのか。結末は空手形ではないのか。票欲しさの"口先政治"、その顛末は「ない袖は振れない」とばかり次々と約束を反故にしてしまう。勝てば官軍なのか。政治の信用が失墜し奈落の底に落ちて行くのではないのか。国民は既に見抜いているが。
第２は、１３００兆円を超える他国に類例を見ない借金大国・日本にあって、その財政再建の道筋ひとつ語られなかったことだ。「サービスは大きく」の大合唱だが、その裏付となる財源はどうなる。買い物かごに欲しいだけモノを詰め込んだが、レジに行ったら払うカネがない。選挙直前、財務省の矢野康治次官が「国庫は無尽蔵ではない」「コロナ対策は大事だが人気取りのバラマキが続けばこの国は沈む」と破綻を警告している（文藝春秋11月号）。
それが現実にならないという保証はあるか。タイタニック号に乗る国民の眼前に突然大氷山が現れたらどうなる―そんなパニック事象が思い描かれる様相だが、そうならないか。
第３に、２０世紀の「右肩上がり社会」、人口も所得も税収も組織も拡大する社会は既に終焉し、これから「右肩下がり社会」に向かう。「新たな国づくり」の設計、骨太の改革が不可欠だ。しかし、今回の選挙でそうした国家ビジョンの話は一切交わされなかった。よくマスコミについて、筆先がみな揃うと世論形成が危ないと言われるが、政治家の口先がみな揃うと国家が危ないとならないか。「改革なき政治」に未来はあるか。そうとは思えない。一般国民はどう見ているだろうか。
小泉政権以降、１５年余も続く「日本政治の劣化」現象。これに歯止めが掛からない現実。日本はいまビジョンレス、パワーレス、リーダーレスが露わだ。作家の堺屋太一さんのいう「第３の敗戦」が現実化している（『３度目の日本』祥伝社新書）。これをどう立て直すのか。人材育成など教育のあり方も根本からやり直すこと。それこそが政治の仕事であり、改革の本丸ではないのか。
◆国家破綻をどう避ける―方途はあるか
今回の衆院選は、個々人の生活に関わるミクロな議論ばかりで、骨太のマクロな議論はなかった。目の前の話だけで、遠くを見ていない政治。そこで、あえて問う。
財政は大丈夫か。日本の財政は、国地方を合わせ毎年１７０兆円の歳出規模、それに対し税収１００兆円に届かない。１７０兆円に対し１００兆円―この差を毎年赤字国債などの借金で穴埋めしている。まさにワニの口が開いたままで、しかも年々開いている（図）。もう顎が外れたという人もいる。これがバブル経済崩壊後、失われた３０年と言われる日本の財政の姿であり、この２年間のコロナ対策でより状況は悪化している。すべて安易な国債発行で賄うという悪弊に染まった。
出典：財務省ホームページ
借金合計１３００兆円を国民１億２７５０万人で割り算すると、国民１人１０００万円。家族４人で４０００万円の借金である。家族４人、年収７００万円の標準世帯（働き手が４０才で１人）の借金能力の限界は年収の５倍、３５００万円とされる。しかし、もう既に家族４人で４０００万円の公的借金がある。若い世代は住宅ローンすら組めない。ホームレスになるしかない。もとより橋の下で暮らすホームレスではないが、住宅を持つことができない時代がくる。こんな夢のない国に誰がした！
１３００兆円の累積債務はまだ増え続ける動きだが、これにストップをかけ、どのような方法で返すのか、政治家は誰も語らない。一説に、国債という借金は国内で流通する限り返さなくてよい、という考えがある。便利な理屈だが、そうだろうか。返済の道筋を描けない思考停止から出ている方便ではないのか。官民問わず、返さずに済む借金などあり得ない。
ではどうする。考えられる選択肢は２つ。国の財政でいうと、①１００兆円の歳出規模に届くまで大増税を続ける、②６０兆円の税収体力に合うよう、どんどん公共サービスを削減する。
いずれを私たちは選ぶか。①の増税も②のサービスカットも"大反対"と叫ぶのではないか。当選第一主義の政治家は有権者に媚び、いずれをも主張しない。これがポピュリズム政治の現実だ。
だったら、どうする。第３の道を選ぶしかあるまい。国地方の複雑に膨れ上がった統治機構をスリム化し、簡素で効率的な「賢い政府」機構に変えること。そこでカネを生む。大行財政改革をやることしかない。これで３０兆円は削減できる。本来、こうした改革を巡り争うのが衆院選の姿ではないのか。いずれ、この膨れたままの財政を続けると、この国はやがて破綻する。
◆コロナ救済バラマキでも返済は必要
カネの話が続き恐縮だが、個人レベルに落として負担の話をしよう。
昨年５月を思い起こして欲しい。コロナ禍に怯え、与野党問わず、カネばらまきの大合唱だった。その１つ。１億２７５０万人の国民全てに10万円の配布を決めたこと。だが、その時、緊急事態とか言って、誰も負担の議論をしなかった。あたかもカネは天から降ってくるかのように。だが、そのツケは必ず私たちに降りかかってくる。この点を見落とす訳にはいかない。
１０年少し前、リーマンショック後に配布した「定額給付金」（2009年。１人1.2万円。１８歳以下などは２万円）を覚えていよう。しかし、それは効果があったか。昨年それをヒントに１人１０万円の配布をしたが、この政策は、本当に必要なところにカネが回る仕組みだったか。国民の7割は貯蓄に回したとされる。政府（行政）がカネを直接給付するやり方は際限なく広がる性格を持つ。今回の衆院選でのバラマキ合戦もその表れだ。各党の主張した給付金で、実際どんな効果が生まれるのだろう。
ともかく、借金は返すものだという常識に沿って少し計算してみよう。昨年の１人１０万円給付で国債１２．８兆円が使われた。その部分だけ取り上げるが、返済方法の先例は１０年前の東日本大震災（３．１１）で発行された復興債１１．６兆円にある。いま私たちは、通常払う所得税に均等割りで２．１％上乗せし、２５年間返済し続ける仕組みの中で暮らしている。この復興債方式をコロナ対策１０万円定額支給金に置き換えたらどうなるか。コロナ債増税として所得税にさらに均等割り２．４％を上乗せする必要がある。すると、私たちは今後１０数年、復興債増税と合わせ４．５%の増税負担が続く覚悟がいる。そのあと残り１０年近くコロナ増税のみが続く。
勿論、これは昨年の定額金１０万円に限定しての話だ。その後の事業主救済など大盤振る舞いのコロナ禍対策の借金返済は含まれていない。事態が落ち着き、衆院選の余韻が冷めると、前言を翻すかのように、これを上回る増税を求める"コロナ債増税"が提案されるのではないか。"ない袖は振れない"という理由から。もっとも現在、優遇税制措置で所得税を収めていない層が７割近い。割り勘に近い所得税特別課税といっても限界がある。
もし他の大赤字（借金）部分を消費税の値上げで賄うと言うなら、途方もない税率になる。そこで毎度出てくるお馴染みの話。「経済が成長すれば...」だ。安倍、菅、岸田政権と三代にわたり続く。しかし、この３０年間ゼロ成長の日本だ。突然、高度成長時代が来るのか、とてもそうは思えない。とするなら、「第３の道」しか選択肢はなくなろう。
◆パラダイム転換の日本―本腰で改革を
この国は大きなターニングポイントにある。当面の課題解決と並行し、挑むべき骨太の大きな課題がある。日本は、過密の「東京国」と過疎の「地方国」に分断されたままだ。このことで国全体の活力が殺がれている。これをどうするのか、大変大きな問題である。東京一極集中解消、財政再建、中央地方にみる集権構造の解体、地方分権の推進、馬、船、徒歩時代の150年前からの４７都道府県体制に代わる新たな統治機構の構築、といった国家の再設計が不可欠だ。
それには、まず東京を2割減反したらどうか。いまコロナ禍の影響もあり、東京圏から地方へ移住する動きにある。在宅勤務やテレワークを経験し、ゆとりある暮らし、新しい働き方への意識変化も強まっている。東京圏で４割、30～40代が地方移住に強い関心を示す。企業本社でも地方への移転を考えているところがある。今が中央集権体制と東京一極集中を解体し、分散分権型の国に変えるチャンスだ。
これまで半世紀以上、工場等の地方分散を狙い職住近接をめざし、全国総合開発計画(１～5次)などを進めてきたが、そうはならなかった。ただ幸い、その間に新幹線や高速道、ジェット空港など３大高速交通網が整備され、人々は動き易くなった。
ところが、今の集権体制を温存したままだと３大高速網にストロー効果が働き、その果実は全部東京に集まり、地方は疲弊するだけとなっていく。ふるさと納税で、東京集中が変わることはない。
もっと大振りの改革に挑むことだ。分権改革を進め地方主権体制をめざす、広域圏を州とし内政の拠点にする。今ある３大高速網の移動コストを政府管理で大幅に下げ、動きを流動化したらどうか。
日本は米カリフォルニア州１州ほどの小さな国。そこに３大高速網がよく整備され、端から端まで行くのにそう時間は掛らない。便利な国になった。だが、移動にカネ（費用）が掛かる。これがバリアとなり、東京圏から企業も事務所も人も出ない。ここを直すとよい。そこで提唱するのが筆者の「日本型フリーパス構想」だ。
3大高速網の運賃を公費負担とし、実質上タダにするのだ。７兆円あればできる。やる気があれば、ガソリン税２．５兆円、消費税１％２．５兆円、地方創生費から２兆円回すことで公費負担は可能だ。こうすると、人も企業も事務所も広範囲に動き出す。水は低きに流れるのが法則。立地コストが安く環境のよい所に集積が始まる。これまでの道路づくりより、利用を工夫すべき時代だ。
加えて、若者を吸引する大学の立地のあり方も再検討すべきだ。早稲田、慶応、明治、中央大といった大規模な大学は定員を２割減反し、その分を地方分校の創設に回したらどうか。すると、地方でもっとよい人材が育つ。
◆改革に「第３臨調」を設置すべきだ
では、どのように改革を進めるか。これまで日本は、大きな転換期に必ず外部有識者を総動員する臨時行政調査会（いわゆる「臨調」）を設置し、改革を行ってきた。高度成長の拡大期には第1臨調（1961～64年）を設置し、公団、事業団などをつくり行政を拡大した。
一転、第２次石油ショック後、低成長になると、第２臨調（いわゆる土光臨調、81～83年）を設置し、「増税なき財政再建」を旗印に国鉄、電電の民営化、地方行革、官民見直しなど、行政を縮小する改革に注力した。
それから既に４０年が過ぎ、省庁大再編の橋本行革からも２０年経つ。時代は大きく変わった。人口大減少期に入った日本の統治の仕組みはどうあるべきか。１２省庁体制、４７都道府県体制、１７１８市町村体制、そして何層にもわたる類似の出先機関など複雑に入り組んだ統治機構に壮大なムダが潜む。ここに目をつける。公共私の役割分担の見直しなど、日本の構造改革は待ったなしだ。これらを賢く整理していくことだ。この国の仕組みを「賢く畳む」改革に挑む時にある。
与野党の政治的思惑で改革が進まない今、ここは第３者機関として「第３臨調」を設置する。地方への権限、税財源の移譲、州制度への移行など、各界の専門知を結集して設計したらどうか。
衆院選後の臨時国会では、まず第３臨調設置法案を可決し、改革の足掛かりをつくったらどうか。その審議の過程で大赤字など「不都合な真実」も国民の前に明らかにし、直すべき方向を明らかにすることだ。それが政治の仕事である。岸田首相の属する派閥の宏池会政治、それは理論によって政治を動かすのが伝統だ。「聞く力」をもつ岸田政権なら、こうした改革論こそしっかり受け止めるべきではないか。その力をエネルギーに大改革に挑むなら、岸田政権は菅政権と異なり、持続可能なものとなっていこう。今回、第３党に躍り出た「維新」は、改革が売りの政党のはず。他の野党も結集し、改革の牽引力になったらどうか。
佐々木 信夫（ささき のぶお）／中央大学名誉教授、法学博士
専門分野 行政学、地方自治論１９４８年生まれ。早稲田大学、同大学院政治学研究科修了。慶應義塾大学法学博士取得。東京都庁に１６年間勤務。その後大学に転じ、８９年聖学院大学教授、９４年から２０１８年まで中央大学教授（経済学部、経済学研究科）。
この間、米UCLA客員研究員、慶應義塾大学、明治大学、埼玉大学講師など兼任。政府の地方制度調査会委員（第３１次）、日本学術会議会員（政治学）、大阪府及び大阪市特別顧問など兼務。現在、中央大学名誉教授、事業構想大学院大学客員教授、大阪府・市特別顧問、堺市戦略アドバイザー、㈳日本国づくり研究所理事長など。
著書に『いまこそ脱東京！』（平凡社新書、2021年5月刊）『この国のたたみ方』（新潮新書）『新たな「国のかたち」』『老いる東京』（角川新書）『日本行政学』『現代地方自治』（学陽書房）『地方議員の逆襲』（講談社新書）『都知事』（中公新書）『都庁』（岩波新書）など。
ほか、テレビや新聞でのコメント、執筆活動、地方での講演も多い。
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